Si riporta di seguito la sentenza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) N. 01437/2020 REG.PROV.COLL. – N. 04111/2019 REG.RIC. del 27 febbraio 2020
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4111 del 2019, proposto dalla Eco s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Picozza e Annalisa Di Giovanni, con domicilio eletto presso l’avvocato Eugenio Picozza in Roma, via di S. Basilio, n. 61;
contro
il Comune di Villa S. Giovanni, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Rosario Infantino e Fernando Scrivano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonietta Scopelliti, in Roma, via Nizza, n. 46;
il Comune di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Damiana Falcone, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 651 del 12 novembre 2018.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria e del Comune di Villa S. Giovanni;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2020 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Annalisa Di Giovanni, Eugenio Picozza, Damiana Falcone e Rosario Infantino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, con la sentenza 12 novembre 2018, n. 651, ha respinto il ricorso proposto dalla Eco s.r.l. per il risarcimento del danno da ritardo nel rilascio della variante urbanistica relativa al Progetto “Parco dei Falchi”, in località Cannitello Serro la Torre, del Comune di Villa San Giovanni.
La Eco s.r.l., avverso detta sentenza, ha interposto il presente appello e, ricostruiti gli elementi fattuali della complessa vicenda, ha articolato i seguenti motivi di impugnativa:
Error in procedendo e iudicando. Sul ritardo nell’approvazione della variante. Mancato incremento patrimoniale. Sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno. Responsabilità della p.a. Violazione dell’art. 97, comma 2, Cost. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990.
Il Comune di Villa San Giovanni ed il SUAP del Comune di Reggio Calabria avrebbero approvato un vero e proprio piano particolareggiato di attuazione e, più precisamente, un piano particolareggiato turistico ad iniziativa privata, sicché il rilascio dell’autorizzazione unica da parte del SUAP sarebbe stato un provvedimento dovuto e vincolato, privo di qualsiasi discrezionalità. Il bene della vita sostanziale, di conseguenza, avrebbe potuto e dovuto trovare accoglimento.
L’approvazione della variante avrebbe reso di fatto il terreno edificabile e pronto ad essere oggetto di circolazione con un progetto attuativo approvato, sicché dalla mancata approvazione della variante sarebbero derivati tutti i danni.
Il ritardo consisterebbe nel non avere concluso tempestivamente l’iter procedimentale volto all’approvazione del progetto per la realizzazione dell’intervento turistico e nella successiva emanazione di innumerevoli provvedimenti amministrativi illegittimi.
Il ritardo sarebbe dovuto alla mancata approvazione del progetto che, viceversa, sarebbe stato puntualmente approvato, qualora si fossero rispettati i termini di conclusione del procedimento.
Il danno da ritardo dovrebbe essere inquadrato all’interno della responsabilità contrattuale, ma, anche a volere configurare la relativa responsabilità come extracontrattuale, sussisterebbero tutti gli elementi costitutivi di cui all’art. 2043 c.c., vale a dire il danno ingiusto, il nesso di causalità e l’elemento soggettivo.
Ove il Comune avesse approvato tempestivamente la variante, ne sarebbe conseguito un notevole incremento patrimoniale in capo alla Eco s.r.l., prima di tutto in quanto il terreno sarebbe divenuto edificabile e, quindi, commerciabile.
Sull’illegittimità dei provvedimenti emessi dal Comune di Villa San Giovanni. Ritardo e rifiuto dell’approvazione della variante urbanistica.
La responsabilità graverebbe sul Comune di Villa San Giovanni, sia per aver tardato a rilasciare la variante urbanistica (dopo 9 anni), quando sarebbe stato sufficiente accertare in modo tempestivo i presupposti per il suo rilascio, sia per avere emanato una serie di atti la cui illegittimità è stata dichiarata in sede giurisdizionale.
Error in procedendo e in iudicando. Sulla spettanza del bene della vita.
La definizione a priori di tutti gli elementi caratterizzanti la futura urbanizzazione effettuata nel progetto presentato dalla Eco s.r.l. avrebbe reso possibile l’ottenimento di un permesso di costruire relativo alle opere da realizzare all’interno di un piano attuativo nella forma dell’autorizzazione unica propria del SUAP.
L’obbligazione risarcitoria affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; le delibere del 2006 e del 2012 denoterebbero la chiara volontà del Comune di Villa San Giovanni di rilasciare il provvedimento di autorizzazione per la realizzazione del complesso turistico-alberghiero denominato “Parco dei Falchi” e non vi sono dubbi sul fatto che l’approvazione di tali delibere abbia notevolmente aumentato la probabilità di ottenere il suddetto provvedimento di autorizzazione.
Il rapporto tra l’approvazione del progetto attuativo e l’autorizzazione edilizia sarebbe qualificabile in termini di doverosità e vincolatezza, sicché vi sarebbe l’assoluta certezza del danno e la dimostrazione della colpa, se non addirittura del dolo generico.
Il mancato conseguimento del bene della vita si sostanzierebbe nella mancata approvazione della variante urbanistica, dal momento che il rilascio della concessione è atto dovuto, per cui, nella memoria di replica in primo grado, si sarebbe proceduto semplicemente alla più specifica quantificazione del danno e non ad una diversa qualificazione del titolo giuridico ex art. 164 c.p.c.
Sull’asserita inammissibilità della domanda risarcitoria per formazione del giudicato.
L’azione risarcitoria sarebbe stata proposta solo dopo l’accertamento dell’illegittimità degli atti adottati dalle Amministrazioni resistenti ad opera della sentenza del Consiglio di Stato n. 2824 del 2015.
Sull’asserita inammissibilità della domanda per carenza della certezza del bene della vita che si suppone leso e per la cui supposta lesione se ne chiede il risarcimento.
Come più volte evidenziato nei precedenti motivi, dall’approvazione del progetto del PPE turistico con effetto di variante, sarebbe disceso l’obbligo per il SUAP di rilasciare e il corrispondente diritto della ricorrente ad essere rilasciata l’autorizzazione unica per l’intervento.
Sull’asserita violazione del principio del ne bis in idem per pendenza di altro giudizio sulla medesima questione.
L’identità dei giudizi non sussisterebbe, in quanto l’uno è volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento SUAP, mentre l’altro è volto ad ottenere il risarcimento del danno da ritardo nell’approvazione del progetto esecutivo con effetto di variante urbanistica.
La Eco s.r.l. ha altresì riproposto i motivi formulati in primo grado, con particolare riguardo alla sussistenza degli elementi di cui all’art. 2043 c.c. ed alla quantificazione del danno.
L’appellante ha concluso per la riforma della sentenza impugnata e la condanna del Comune di Villa San Giovanni e del SUAP di Reggio Calabria, ciascuno per la parte di propria competenza, al risarcimento del danno complessivamente quantificato in euro 69.648.593,59, come da perizia allegata, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Il Comune di Villa San Giovanni ha riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per violazione del principio del bis in idem e, con ampia ed articolata memoria, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del gravame.
Il Comune di Reggio Calabria, nell’evidenziare l’assoluta carenza di una propria responsabilità, ha parimenti contestato la fondatezza dell’appello, concludendo per la sua reiezione.
L’appellante ha prodotto altra memoria a sostegno delle proprie difese.
All’udienza pubblica del 23 gennaio 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto e ciò consente al Collegio di non esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per violazione del principio del bis in idem, proposta dal Comune di Villa San Giovanni.
3. Il thema decidendum del giudizio è la richiesta di risarcimento dei danni da ritardo, avendo la Eco s.r.l. presentato la domanda di realizzazione del complesso turistico residenziale in data 27 dicembre 2005 e non essendo ancora intervenuto alcun provvedimento conclusivo del relativo procedimento.
3.1. Per la consolidata giurisprudenza, è possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento.
Il rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto, sicché la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 30, comma 2, del c.p.a., in quanto occorre altresì che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e rimproverabile dell’amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira.
E’ soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e rimproverabile dell’amministrazione e lo rende risarcibile.
La pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo, insomma, riferisce il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità non è tanto la condotta rimproverabile, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento ed affinché la lesione possa considerarsi ingiusta è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse.
In particolare, per gli interessi pretensivi, occorre stabilire se il pretendente sia titolare di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la conclusione positiva del procedimento, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, in base a un criterio di normalità, ad un esito favorevole.
L’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; di talché, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.
L’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 l. n. 69 del 2009, obbliga le pubbliche amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo
Nel disciplinare le azioni di condanna, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.
L’appellante ha fatto discendere la responsabilità dell’amministrazione dalla lesione alla spettanza del bene della vita costituente il lato interno della posizione di interesse legittimo dedotto nell’istanza pretensiva.
L’inerzia amministrativa, quindi, per essere fonte della responsabilità risarcitoria come prospettata dalla Eco s.r.l., richiede, oltre ai presupposti di carattere generale, non solo il preventivo accertamento in sede giurisdizionale della sua illegittimità, ma, ancor più, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all’interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria.
La positivizzazione dell’istituto della responsabilità per c.d. danno da ritardo, come evidenziato, è avvenuta in un primo tempo attraverso l’introduzione dell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 della l. n. 69 del 2009.
In tal modo, il legislatore ha previsto un nuovo strumento di tutela delle posizioni giuridiche soggettive contro l’inerzia della pubblica amministrazione, strumento che trova la sua collocazione nell’ambito del rito ordinario, affiancandosi in posizione autonoma a quello rappresentato dal rito speciale in camera di consiglio contro il silenzio rifiuto.
L’espresso riferimento al “danno ingiusto” – contenuto nell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990 così come nel secondo comma dell’art. 30, secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal “mancato esercizio di quella obbligatoria” – induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile.
L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.
In altri termini, il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto.
3.2. L’appellante, in data 27 dicembre 2005, ha presentato allo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) del Comune di Reggio Calabria un’istanza per ottenere il provvedimento di variante urbanistica per la realizzazione di un complesso turistico alberghiero, denominato “Parco dei Falchi”, in località Serro la Torre, frazione di Cannitello San Giovanni.
Di talché, in quel momento, essendosi la sua situazione differenziata da quelle del resto della collettività ed essendo tale situazione qualificata dalla norma attributiva del potere pubblico, è divenuto titolare di una posizione di interesse legittimo pretensivo all’ottenimento del bene della vita costituito dall’autorizzazione alla realizzazione del complesso turistico denominato “Parco dei Falchi”, rispetto al quale costituisce un atto propedeutico essenziale l’approvazione della variante urbanistica.
Il provvedimento attributivo del bene della vita alla Eco s.r.l. non è stato ancora adottato, mentre è stata adottata la delibera di approvazione della variante urbanistica, per cui la lesione, quantomeno temporanea, al bene della vita certamente sussiste ed è altrettanto verosimilmente produttiva di danno, ma, ai fini della qualificazione del danno come ingiusto e, quindi, dell’astratta configurabilità dell’obbligazione risarcitoria in capo all’amministrazione, occorre valutare se, in base al richiamato giudizio prognostico, il bene della vita sarebbe spettato all’interessato ove l’amministrazione avesse legittimamente e tempestivamente esercitato la funzione pubblica.
L’appellante ha dedotto che il mancato conseguimento del bene della vita si sostanzierebbe nella mancata approvazione della variante urbanistica, dal momento che, dall’approvazione del progetto del PPE turistico con effetto di variante, sarebbe disceso l’obbligo per il SUAP, ed il corrispondente diritto per l’impresa, al rilascio dell’autorizzazione unica per l’intervento.
Ne consegue, essendo stata la variante urbanistica approvata nel 2012, che l’accertamento della spettanza del bene e, quindi, dell’ingiustizia del danno richiede di analizzare se, a seguito dell’intervenuta variante, l’autorizzazione unica costituiva un atto vincolato, atteso che la risposta affermativa a tale questione, come prospettato dall’appellante, qualificherebbe certamente in termini di doverosità l’attribuzione del bene e qualificherebbe come ingiusto il danno sofferto con conseguente titolo, sussistendo gli altri presupposti della responsabilità dell’amministrazione, al risarcimento sia del danno emergente che del lucro cessante.
La sentenza di primo grado, sullo specifico punto, che costituisce l’elemento dirimente della controversia, ha costì statuito:
“Il risarcimento deve, quindi, essere subordinato, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 4268 del 12 luglio 2018; idem n. 3068 del 23 giugno 2017 e n. 4712 del 13 ottobre 2015 e;13 ottobre 2015, n. 4712; sez. IV, 23 giugno 2017, n. 3068).
L’entrata in vigore dell’art. 2-bis della legge n 241 del 1990 non ha elevato, infatti, secondo l’orientamento prevalente al quale il Collegio ritiene di aderire, a bene della vita, suscettibile di autonoma protezione mediante il risarcimento del danno, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell’interesse sostanziale, al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato; sotto altro profilo deve altresì ricordarsi che il riconoscimento della responsabilità dell’Amministrazione per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l’accertamento che l’inosservanza delle cadenze procedimentali è imputabile a colpa o dolo dell’Amministrazione medesima, che il danno lamentato è conseguenza diretta ed immediata del ritardo dell’Amministrazione, nonché la prova del danno lamentato (in termini, tra le tante, Cons. Stato, IV, 23 giugno 2017, n. 3068; IV, 2 novembre 2016, n. 4580; IV, 6 aprile 2016, n. 1371).
7.1. L’applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso di specie porta al rigetto della domanda risarcitoria non avendo la società ricorrente dimostrato che la tempestiva approvazione della variante al PRG le avrebbe consentito di ricavare quelle utilità che, invece, sono andate perse in conseguenza del ritardo accumulato dal Comune nel provvedere.
Ciò di cui, invero, parte ricorrente si lamenta è di non essere stata messa nelle condizioni di accedere, se non dopo 9 anni dall’istanza, alla successiva fase procedimentale avente ad oggetto la presentazione del progetto di dettaglio dell’iniziativa sottoposta all’esame del SUAP di Reggio Calabria.
Sembra, tuttavia, significativo al Collegio che non risulti che la società abbia mai presentato il progetto esecutivo che pure si era riservata di presentare con l’atto di diffida del 20 luglio 2015, con cui invitava tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento a prendere atto della sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015.
Diffida cui il SUAP di Reggio Calabria aveva, peraltro, dato immediato riscontro con provvedimento del 27 luglio 2015 avente ad oggetto “revoca procedimento in conferenza di servizi avviato con convocazione prot. n. 122415 del 03.09.2013 in esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015”, sollecitando la presentazione di quel progetto esecutivo dinanzi al SUAP del Comune di Villa San Giovanni in considerazione del recesso di quest’ultimo dallo Sportello Unico Associato “Area dello Stretto”.
Del resto, confermata la legittimità della delibera n. 11/2012 da parte del Consiglio di Stato, nulla ostava ormai alla presentazione da parte della società dei progetti esecutivi e di dettaglio, necessari ai fini della conclusione del procedimento.
Rileva, altresì, il Collegio, che la società non ha dato prova (e nemmeno lo ha mai affermato) che tale fase procedimentale fosse destinata a concludersi con l’approvazione di quel progetto, né, del resto, ha mai sostenuto (e men che meno dimostrato) che l’approvazione di quel progetto esecutivo fosse ormai impossibile, a causa dei ritardi con cui l’amministrazione era addivenuta all’approvazione della variante.
Resta, quindi, sfornito di prova l’assunto secondo il quale il ritardo nell’approvazione della variante sia stato fonte di pregiudizio economico”.
Tali statuizioni, nella sostanza, meritano conferma, sia pure con una diversa puntualizzazione delle ragioni per le quali la pretesa risarcitoria si rivela infondata, per cui l’appello deve essere respinto.
Il primo giudice ha ritenuto che rimane sfornito di prova l’assunto secondo cui il ritardo nell’approvazione della variante sia stato fonte di pregiudizio economico.
Il Collegio, viceversa, ritiene, come già in precedenza enunciato, che la presenza di un pregiudizio economico sia del tutto verosimile, in quanto, se il “bene della vita” fosse stato attribuito a suo tempo, l’interessata avrebbe potuto sostenere meno costi ed ottenere un incremento patrimoniale, per cui, a prescindere dalla loro quantificazione, la sussistenza del danno emergente e del lucro cessante è del tutto plausibile.
La ragione dell’infondatezza della pretesa risarcitoria, invece, consiste nella mancata sussistenza dell’ingiustizia del danno.
In altri termini – ribadito che il “bene della vita” perseguito dalla ricorrente non è la variante urbanistica di per sé sola considerata, la quale costituisce una utilità meramente propedeutica, ma l’autorizzazione unica alla realizzazione del parco turistico – il danno verosimilmente sofferto dall’impresa non assume la connotazione di danno “ingiusto”, in quanto l’appellante non ha dimostrato, secondo il canone del “più probabile che non”, che detto “bene della vita” dovesse effettivamente esserle attribuito.
Il Consiglio Comunale di Villa San Giovanni, con deliberazione n. 11 del 2012, ha preso atto della sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 672 del 12 agosto 2011, ed ha approvato, ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n. 447 del 1998 (rubricato “progetto comportante la variazione di strumenti urbanistici”), in variante alle vigenti prescrizioni urbanistiche, la proposta di intervento presentata dalla Eco s.r.l. per il progetto denominato “Parco dei Falchi” e relativo all’autorizzazione per la realizzazione di un complesso turistico alberghiero in località Serro La Torre – Cannitello, con variante allo strumento urbanistico.
L’autorizzazione unica alla realizzazione del Parco dei Falchi, però, non risulta adottata, sicché il punto centrale e dirimente della controversia sussiste nell’accertare se, una volta approvata la variante al PRG, l’autorizzazione unica costituisce un atto automatico, in quanto meramente applicativo, come prospettato dall’appellante, nel qual caso il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita sarebbe indubbiamente favorevole, oppure costituisce un atto discrezionale, almeno sotto il profilo della discrezionalità tecnica, nel qual caso la spettanza del bene non potrebbe essere accertata, se non, eventualmente, sotto il profilo del “più probabile che non”.
L’appellante ha asserito il carattere vincolato del rilascio dell’autorizzazione unica, mentre, come emerge dalla stessa sentenza del Consiglio di Stato n. 2824 del 2015, pur reiteratamente invocata dalla ECO s.r.l., la stessa prospettazione dell’appellante indicava nel giudizio che il progetto approvato era poco più di un preliminare privo del grado di dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire.
Infatti, in ordine a tale profilo, la detta sentenza ha posto in rilievo che: “il progetto era poco più che un preliminare privo del grado dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire”.
In modo più esteso, tale pronuncia, nell’accogliere l’appello proposto dalla Eco s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 397 del 2013, che aveva accolto il ricorso proposto avverso la deliberazione del Consiglio Comunale di Villa San Giovanni n. 11 del 7 febbraio 2012, ha rappresentato che:
“Su tale ultima circostanza l’appellante insiste molto. La censura è fatta propria anche dal Comune di Reggio, sede di SUAP. Entrambi evidenziano che il progetto era poco più che un preliminare privo del grado dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire.
La procedura attivata era in realtà diretta essenzialmente ed in prima battuta ad ottenere una variante al PRG compatibile con la natura e qualità dell’intervento progettato, fermo restando che, ove mai ci fosse stato bisogno di un aggiornamento sugli adempimenti del testo unico sulla sicurezza sul lavoro (dlgs 81/2008), sulla normativa in tema di prevenzione antincendi (dPR 151/2011, sulle nuove norme tecniche di costruzione (DM 14/01/2008), lo stesso si sarebbe potuto e dovuto effettuare in un secondo momento, all’atto della presentazione da parte di Eco s.r.l. del progetto di dettaglio dell’iniziativa, redatto in forma di piano particolareggiato di esecuzione di iniziativa privato (cd Piano di lottizzazione turistico).
Del resto, a mente del vecchio art. 5 comma 2 del dPR 447/98, norma in vigenza del quale il responsabile SUAP ha convocato e concluso la conferenza di servizi, “qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale. Non è richiesta l’approvazione della Regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall’art.14, comma 3-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Dunque la determinazione sugli aspetti tecnico ambientale costituiva semplicemente proposta di variante e non titolo unico per la realizzazione dell’intervento edilizio. Era ed è ragionevole, pertanto, postergare la verifica dei requisiti tecnici al momento del rilascio del titolo.
Considerazioni ispirate alla medesima ratio possono farsi per l’autorizzazione ambientale. Essa, come del resto sottolineato dallo stesso appellante, doveva intendersi quale avente ad oggetto la compatibilità ambientale della variante urbanistica, e non dei singoli edifici o delle singole opere infrastrutturali progettate sulle aree oggetto di variante.
Ciò non toglie che, ove sussista un vincolo paesaggistico originario o sopravvenuto, occorrerà, in sede di rilascio del titolo – oltre alla verifica dei requisiti tecnici delle costruzioni, della quale si è anzidetto – anche l’acquisizione della specifica autorizzazione di cui all’art. 146 del dlgs 42/2004.
In conclusione, l’appello è in questa parte accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di prime cure, gli originari ricorsi sono respinti, alla luce e secondo quanto sino ad ora chiarito”.
Il Collegio, pertanto, ritiene che non sussiste alcun elemento, nemmeno utilizzando il canone del “più probabile che non, per accertare che, una volta approvata la variante urbanistica, avrebbe dovuto senz’altro, o probabilmente, essere rilasciata l’autorizzazione unica alla realizzazione del complesso turistico alberghiero “Parco dei Falchi”.
In proposito, occorre tenere altresì conto che, nella stessa diffida proposta dalla Eco s.r.l. nei confronti delle Amministrazioni interessate, in data 20 luglio 2015, a seguito della sentenza di questa Sezione n. 2824 del 2015, l’odierno appellante ha posto in rilievo che “come scritto nella sentenza del Consiglio di Stato a pagina 16 la Eco srl si riserva di presentare progetto di dettaglio della iniziativa (come sopra definitivamente approvata in variante al piano urbanistico generale e nella forma di studio di fattibilità e progetto preliminare urbanistico – edilizio), attraverso un apposito piano particolareggiato di esecuzione di iniziativa privata (c.d. piano di lottizzazione turistico) sul quale il SUAP competente verrà chiamato a pronunciarsi secondo le norme di legge ed entro i tempi tecnici necessari”.
Inoltre, si rileva dalla richiamata sentenza del T.a.r. Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 615 del 2018, in questa sede appellata, come “non risulti che la società abbia mai presentato il progetto esecutivo che pure si era riservata di presentare con l’atto di diffida del 20 luglio 2015, con cui invitava tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento a prendere atto della sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015. Diffida cui il SUAP di Reggio Calabria aveva, peraltro, dato immediato riscontro con provvedimento del 27 luglio 2015 avente ad oggetto “revoca procedimento in conferenza di servizi avviato con convocazione prot. n. 122415 del 03.09.2013 in esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015”, sollecitando la presentazione di quel progetto esecutivo dinanzi al SUAP del Comune di Villa San Giovanni in considerazione del recesso di quest’ultimo dallo Sportello Unico Associato “Area dello Stretto”.
Il danno sofferto dall’interessato, quindi, non può definirsi ingiusto, in quanto non è affatto dimostrato che sussistessero, certamente o probabilmente, le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione unica e, quindi, per l’attribuzione del bene della vita.
Al contrario, in assenza di un progetto con un grado di dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire, è da escludere che il bene potesse essere attribuito.
Il giudizio prognostico, in altri termini, porta a rilevare che non sarebbe spettato il bene della vita, id est l’autorizzazione unica alla realizzazione del progetto, solo alla lesione del quale consegue l’ingiustizia del danno e la sua eventuale risarcibilità, e ciò perché l’assenza di un progetto con un grado di dettaglio sufficiente precludeva in radice il possibile rilascio del titolo autorizzativo.
4. Sulla base delle esposte ragioni, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.
Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, tenuto anche conto del valore della controversia, sono liquidate complessivamente in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, e sono poste a carico dell’appellante ed a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre accessori di legge, del Comune di Villa San Giovanni e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge, del Comune di Reggio Calabria.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 4111 del 2019).
Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio nei termini di cui in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Con questa sentenza si chiude un’altra pagina di storia per la Citta’ di Villa San Giovanni
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